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高考将至,“合理便利”能否为残障人士推开应考之门?

2015年5月5日,《残疾人参加普通高等学校招生全国统一考试管理规定(暂行)》正式出台。该规定着重明确和细化了残障人士在高考中获得合理便利的权利,以及合理便利所涵盖的具体措施、技术和操作办法。

合理便利

合理便利这个概念在加拿大、美国和欧洲地区已有相对丰富的立法和实践,但对于中国,仍是一个非常新的概念。“合理便利”是随着联合国《残疾人权利公约》(下称公约)进入中国的,中国在2007年签署该公约。该公约致力于消除基于残障的歧视,并确保残障人士在社会生活的各个方面享有平等权利。公约第二条将“基于残疾的歧视”定义为“包括一切形式的歧视,包括拒绝提供合理便利”。并将“合理便利”定义为“根据具体需要,在不造成过度或不当负担的情况下,进行必要和适当的修改和调整,以确保残疾人在与他人平等的基础上享有或行使一切人权和基本自由。”第五条则明确规定了缔约国有义务“采取一切适当步骤,确保提供合理便利”。

根据《残疾人权利公约》对“合理便利”的定义,以及“合理便利”这个概念在其他国家的立法与实践,我们可以将“提供合理便利”作如下归纳:提供合理便利是一项积极、具体的作为,如采取具体的措施,改变物理环境,提供设施、设备、辅助工具或服务等。这项积极作为的必要性归因于现有的社会构建缺乏对人的多样性的考量,使残障人士在参与社会生活的过程中面临各种障碍,从而导致不平等对待或歧视。因此这些障碍应当被移除。“合理便利”这个概念最重要的一个特征是个人化——提供合理便利的目的是为了满足特定个人在特定情况下的特定需求,因此它是非常具体、细致的,且可能每个人需要的合理便利都是不一样的。

自中国加入《残疾人权利公约》以来,有许多人都已经为残障人士获得合理便利的权利而努力奔走了很久。其中,获得合理便利的权利在残障人士平等教育权利的议题中又显得尤为重要。在《残疾人权利公约》和《中华人民共和国残疾人保障法》的基础上,教育部及其他相关部门亦对此做出了比较积极的回应。

 

教育部于2015年2月5日发布了《2015年普通高等学校招生全国统一考试考务工作规定》,其中明确了在高考中提供合理便利的要求:“残疾考生参加全国统考的考务管理工作,合理便利具体操作要求应按照教育部《残疾人参加普通高等学校招生全国统一考试管理规定(暂行)》执行”。而教育部办公厅于2014年4月3日发布的《关于做好2015年普通高等学校招生全国统一考试考务管理工作的通知》中又一次重申了为残障考生提供合理便利的要求:“…依据教育部有关文件要求,为残疾人参加高考提供平等机会和合理便利…依据残疾考生的合理便利申请,提前开展有针对性的服务技能培训和演练,细化工作举措,切实做好不同类型、不同等级残疾人参加高考的综合服务保障工作。” 

截止到2015年5月5日《残疾人参加普通高等学校招生全国统一考试管理规定(暂行)》正式出台, 我们已经可以看到一个相对成型的法律和政策框架,在这个框架中,残障人士在高考中获得合理便利的权利将有可能得到落实,这也有可能为更多残障人士打开高考的大门。

 

比较令人欣慰的是,《残疾人参加普通高等学校招生全国统一考试管理规定(暂行)》对“合理便利”这个重要概念的理解是比较准确的,并且针对这个概念列举了具体的措施、技术和实施办法,具有比较强的操作性。例如,其列举的合理便利措施中即包括“盲文试卷、大字试卷、盲文笔、助听设备、特殊座椅、文字指示标识、交流版”等设施、设备和辅具,也包括“延长考试时间、免除听力考试”等考试设置的变化,还考虑到了“优先进入考场、采光适宜、引导辅助人员、手语翻译人员、数量充足的盲文纸和普通白纸”这类非常细节的问题。这一系列不同的措施在很大程度上体现了政策制定者对“合理便利”的正确理解,若能在实践中得到真正的落实,亦能在很大程度上满足特定个人在特定情况下的特定需求,实现我们所说的实质平等。

 


去年6月,中国首位走进普通考场的视障考生李金生,因对盲文并不熟悉交了白卷,之前,他曾向教育部申请电子试卷,但最终未被批准。

 

程序方面,《残疾人参加普通高等学校招生全国统一考试管理规定(暂行)》对考生申请合理便利的具体流程作出了比较详细的规定,其中包括提出书面申请、对合理便利的需求作综合评估、送达申请结果的《告知书》,以及考生可以对《告知书》的内容提出异议并要求复核。除此之外,《残疾人参加普通高等学校招生全国统一考试管理规定(暂行)》还对考试涉及的盲文试卷的制作、翻译和评阅,免除听力考试的分数折算办法,以及考场设置等其他具体问题作出了比较详细的规定,再此不一一赘述。

 

总的来说,《残疾人参加普通高等学校招生全国统一考试管理规定(暂行)》的出台意味着“合理便利”这个概念将正式从国际公约的条文中走进国内的具体实践里,成为一个真正“可用的”概念,成为一个起子,撬动长久以来深植于社会结构中的,基于残障的不平等。

 

尽管《残疾人参加普通高等学校招生全国统一考试管理规定(暂行)》的文本已经相当具有先进性,但仍亟需指出以下几个问题。

 

> > > > 第一,在列举出的合理便利的措施中,并没有出现提供“电子试卷”这种措施,这一点比较令人遗憾。虽然目前视力障碍的考生可以选择盲文或大字试卷,但并非所有视力障碍的考生都能使用盲文。尤其对于那些后天失明,因而没有接受完整得盲文教育的考生来说,盲文试卷或许与普通试卷无异。去年盲人考生李金生就是这样一位不使用盲文考生,因为无法获得电子试卷,李金生只能用盲文试卷参加考试,最后不得不交了白卷。对于有书写困难的考生来说,延长考试时间或许是一个比较有效的合理便利措施,但电子试卷无疑是一种更好的考试形式和更有效的合理便利措施。电子试卷也并不是一项很难实现的技术,部分高等学校自学考试已经有了为考生提供电子试卷的实践,而2013年安徽省公务员考试笔试也为考生提供了电子试卷。除了技术上的可行性以外,我们亦可以预见在这样一个逐渐趋向无纸化的社会里,电子试卷,或是“机考”在今后也一定会在更多的考试中被推广和应用,既然如此,为什么不能将电子试卷纳入合理便利的措施呢?目前,《残疾人参加普通高等学校招生全国统一考试管理规定(暂行)》第五条在列举合理便利的具体措施时包括“其他必要且能够提供的合理便利”这一兜底条款。鉴于电子试卷的必要性和可行性都是显而易见的,我们认为应当将提供电子试卷纳入常规的合理便利具体措施。
> > > >第二,《残疾人参加普通高等学校招生全国统一考试管理规定(暂行)》对延长考试时间作了具体规定:使用盲文试卷的视力残疾考生的考试时间,在该科目规定考试总时长的基础上延长50%;使用大字号试卷、因脑瘫或其他疾病引起的上肢无法正常书写或无上肢考生等书写特别困难考生的考试时间,在该科目规定考试总时长的基础上延长30%。 延长考试时间这一措施本身无疑是必要的,但我们需要进一步了解的是50%和30%这两个数字是如何得出的呢,这两种延长考试时间的方案是否真的能够在确保考试公正的前提下满足相关考生的具体需求?每一个视力障碍、肢体障碍和其他原因导致的书写障碍的个案间必然具有很大的差异性,这种“一刀切”的规定是否能够合理得满足特定个人在特定情况下的特定需求呢?在确定50%和30%这两个数字前,是否有咨询过相关残障人士的意见,或是做过相关的试点呢?针对这一点,有必要再次强调,合理便利是一种非常“个人化”的措施,而50%和30%这种一刀切得规定并不一定能符合这种“个人化”的需求——如果不行,那么合理便利措施的效率将大打折扣,高考平等权利和教育平等权利的保障也将大打折扣,想必这是谁都不希望看到的。

 

> > > > 第三,是关于申请合理便利的程序和渠道是否畅通。根据《残疾人参加普通高等学校招生全国统一考试管理规定(暂行)》,考生申请合理便利的程序中,涉及省级及地方招生考试机构、残联、卫生等相关部门、各部门专业人员组成的专家组和省级教育行政部门。各地、各级教育部门及相关机构在何种程度上明确知悉、了解《残疾人参加普通高等学校招生全国统一考试管理规定(暂行)》将直接影响考生能否获得符合其考试需求的合理便利,即直接影响考生的平等权利。因此,各地、各级教育部门应当采取措施,确保本地的考生以及所有相关的部门和人员明确知晓考生获得合理便利的权利,和考试机构提供合理便利的义务,并在考试前后的每一个环节确保考生有及时、准确的信息知情权,及畅通的沟通和诉求渠道。畅通的申请和诉求渠道是切实保障考生平等权利的“硬件”,否则,这份在内容上相当具有先进性的《残疾人参加普通高等学校招生全国统一考试管理规定(暂行)》很可能将因为实践的拖沓、倦怠而沦为一纸空文。距离今年的高考还有一个月,如果今年就有考生根据相关规定提出合理便利的申请,那我们很快就能知道申请程序的实效性,并针对相关的问题和漏洞采取积极措施,逐年完善。

 

《残疾人参加普通高等学校招生全国统一考试管理规定(暂行)》所体现的政策进步之快带来了很多的期待和鼓舞,随着高考的临近,我们也将持续关注这份文件在实践中的具体落实和逐步完善。最后需要说的一点是,因为社会长期存在的隔离与不平等,所谓的“健全人”对残障人士的了解仍是非常有限的。有一句著名的标语“没有我们的参与,不要做与我们有关的决定”——希望可以有更多的残障人士发出他们自己的声音,并且让他们的声音被这个社会听到。希望残障人士能有更多得机会参与到《残疾人参加普通高等学校招生全国统一考试管理规定(暂行)》逐步完善的过程以及其他促进残障平等权利的法律与政策制定中,他们才应当是这类政策和法律制定过程中的主体。

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